Diritto Agroalimentare: fonti primarie e ruolo del consumatore

L’essere umano per assicurarsi la sopravvivenza e l'energia necessaria nello svolgimento delle proprie attività quotidiane, per ottenere i materiali che costituiscono e conservano i tessuti ed infine per mantenere un buono stato di salute psicofisico, ha bisogno di nutrirsi.

Per fare tutto ciò quindi, il nostro organismo ha bisogno assumere alimenti.

Il legislatore, ritiene che gli alimenti possono essere trattati sia dal punto di vista del produttore, ma soprattutto dal punto di vista del consumatore.

E' un dato di fatto che, sia gli uomini che animali allevati dall’uomo per essere destinati alla catena alimentare, sono consumatori di cibi.

Il Diritto Agroalimentare, si pone quindi l'obiettivo di tutelare la salute umana in primis, secondo la strategia recentemente varata e denominata "From Farm to Fork" ovvero "Dalla Fattoria alla Forchetta".

Il legislatore europeo dichiara quindi che “i sistemi alimentari devono urgentemente diventare sostenibili e operare entro i limiti ecologici del pianeta” e che “la sostenibilità deve ora diventare l'obiettivo chiave da raggiungere”.

Origini del Diritto Agroalimentare

Oggi si fa spesso riferimento alla “sicurezza alimentare”, locuzione che però non è tanto precisa quanto la sua versione inglese che distingue la sicurezza alimentare in:

• Food security, si riferisce alla sicurezza delle disponibilità e approvvigionamenti alimentari ( cioè la sicurezza di avere cibo a sufficienza "criterio quantitativo");
• Food safety, dà per scontata la prima e si rivolge alla sicurezza igienico sanitaria intesa come assenza di elementi estranei o nocivi all’interno dell’alimento (cioè assenza di elementi che possano nuocere alla salute umana).

La Food safety significa infine anche “sicurezza informativa” ovvero una completa e adeguata comunicazione al consumatore circa le caratteristiche dell’alimento e sue modalità o quantità di consumo.

Il diritto agroalimentare è quindi frutto di un notevole processo evolutivo che disciplina questa complessa quanto poco conosciuta materia che trasversalmente abbraccia tutte le materie del diritto e stabilisce le regole di produzione e commercializzazione degli alimenti e consiste in un insieme di regole che ha ad oggetto la produzione il controllo e la commercializzazione degli alimenti sotto ogni aspetto.

Fonti primarie del diritto agroalimentare: elenco regolamenti CE

Gli alimenti, in quanto beni valutabili economicamente sono riconducibili al concetto di  “merce” elaborato dalla Corte di giustizia dell’UE e di conseguenza sono soggetti alle disposizioni del TFUE (cioè il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), sulla libera circolazione delle stesse e sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri (artt. 114 – 118 TFUE).

Dal momento che questo settore è senza dubbio uno dei pochi che riguarda tutti i cittadini, il legislatore è intervenuto in maniera massiccia nella regolamentazione della produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti attraverso l’emanazione di regolamenti, direttive e decisioni che hanno applicazione vincolante per gli Stati membri.

In questo articolato e complesso assetto delle fonti del moderno diritto alimentare, sono quindi le disposizioni e i principi elaborati dall’UE a rappresentare la fonte principale e più importante.

Regolamenti CE principali

Ulteriori fonti provengono dagli Accordi, risalenti al 1994, dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (d'ora in poi OMC o WTO “World Trade Organization”), il più importante dei quali, per ciò che ci interessa, è l’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (Accordo SPS – Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures).

• Il Reg. CE n°178/2002 è quello che spicca per importanza in quanto stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare istituendo l’Autorità europea per gli alimenti (EFSA) e fissa le procedure in campo della sicurezza alimentare. Esso si propone di attuare il nuovo approccio verso la sicurezza alimentare elaborato nel Libro Bianco della Commissione Europea intendendo garantire la sicurezza degli alimenti lungo tutta la filiera dai campi alla tavola(from Farm to Fork).
• Reg. CE 1169/2011, del Parlamento europeo e del Consiglio è relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori.
• Reg. CE 1924/2006, sulle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari.
• Codex Alimentarius, esso è un insieme di linee guida e codici di buone pratiche, standardizzate a livello internazionale, che contribuisce al miglioramento della sicurezza, qualità e correttezza del commercio mondiale di alimenti.

I consumatori sono tutelati sempre meglio rispetto alla sicurezza e qualità dei prodotti alimentari che acquistano e gli importatori hanno sempre più garanzie nei loro scambi sul fatto che il cibo che hanno ordinato sarà conforme alle loro specifiche richieste.

Gli standard del Codex Alimentarius si basano su dati e considerazioni oggettive, confortati dalle migliori acquisizioni scientifiche disponibili, provenienti da organismi di ricerca indipendenti sulla valutazione dei rischi oppure su consultazioni internazionali "ad hoc" organizzate dalla FAO e dall'OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità).

Pur essendo solo raccomandazioni per applicazioni volontarie degli stati membri, gli standard del Codex Alimentarius sono utilizzati spesso come base per la legislazione sanitaria nei vari paesi.

I riferimenti fatti agli standard del Codex Alimentarius per la sicurezza degli alimenti nell'ambito dell'Accordo OMC (Organizzazione Mondiale del Commercio) sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS Agreement) attestano che il Codex non è implicato nella risoluzione di dispute commerciali.

I membri dell‘OMC che desiderano applicare misure più restrittive, di quelle raccomandate dal Codex, per la sicurezza degli alimenti, devono giustificare queste misure con evidenze scientifiche.

Regolamenti CE "Pacchetto Igiene"

Abbiamo poi i cosi detti “Pacchetto igiene” formato dai seguenti regolamenti:

• Reg. CE n. 852 del 2004 sull'igiene dei prodotti alimentari;
• Reg. CE n. 853 del 2004 che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale;
• Reg. CE n. 854 del 2004  che stabilisce norme specifiche per l’organizzazione di controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano;
• Reg. CE n. 882 del 2004 relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali;

Regolamenti CE "Pacchetto miglioratori"

Abbiamo inoltre il c.d. “Pacchetto miglioratori” formato dai seguenti regolamenti:

• Reg. CE n. 1331 del 2008 procedura uniforme di autorizzazione per gli additivi, gli enzimi e gli aromi alimentari
• Reg. CE n. 1332 del 2008 relativo agli enzimi alimentari;
• Reg. CE n. 1333 del 2008 relativo agli additivi alimentari;
• Reg. CE n.  1334 del 2008 relativo agli aromi e ad alcuni ingredienti alimentari con proprietà aromatizzanti destinati ad essere utilizzati negli e sugli alimenti;

Questi regolamenti hanno come scopo quello di disciplinare la produzione, commercializzazione e utilizzo di additivi, aromi ed enzimi alimentari oltre alla procedura di immissione in commercio.

Per chiudere possiamo indicare tra le fonti più importanti:

• il Reg. n. 178/2002che stabilisce i requisiti fondamentali della legislazione alimentare ed istituisce l'Autorità Europea per la sicurezza alimentare (EFSA);
• il Reg. n. 1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori
• ed infine il Reg. n. 1924/2006 relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari.

Il ruolo del consumatore di prodotti alimentari nel diritto agroalimentare

Il Consumatore, ai sensi del suddetto Regolamento n. 178/2002, è, invece, definito come “… il consumatore finale di un prodotto alimentare che non utilizzi tale prodotto nell’ambito di una operazione o attività di una impresa del settore alimentare…”.

E' importante sottolineare l'utilizzo dell’aggettivo “finale” contenuto nella suddetta disposizione, con ciò riferendosi a colui che materialmente consumerà quel prodotto alimentare ed escludendo dall’ambito applicativo della normativa di cui sopra i diversi operatori della cosiddetta catena alimentare (pratiche del “business to business” o “b2b”).

La legislazione comunitaria oltre al consumatore finale, tutela anche le cosiddette “collettività” quali “ristoranti, ospedali e mense” diversamente da quanto previsto dal codice del consumo italiano.

Anche in questo caso, infatti, le attività destinate alla commercializzazione o somministrazione di un alimento, così come il consumatore finale, acquistano il prodotto alimentare per consumarlo.

La Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha, poi elaborato la figura del consumatore medio, vale a dire del consumatore normalmente informato e ragionevolmente attento e accorto.

Atteso quanto sopra il consumatore “alimentare”, come sopra definito, troverà tutela normativa in materia di sicurezza alimentare in ragione del prodotto alimento, così come definito dal Regolamento n. 178/2002, al di fuori dell’attuale codice del consumo vigente nell’ordinamento giuridico italiano.

L'armonizzazione dei sistemi normativi

Tra le necessità sottese alla costruzione di un diritto agroalimentare, però, si è posto anche e soprattutto il bisogno di dare una armonia ai sistemi normativi nazionali.

È, infatti, proprio in tale contesto che le corti europee hanno affermato alcuni dei principi maggiormente importanti per la creazione del mercato unico.

Le sentenze europee più importanti

Vediamo di seguito quali sono le due sentenze più importanti a livello europeo che riguardano:

• Le misure ad effetto equivalente (Sentenza Dassonville, Causa 8-74);
• Le restrizioni alle importazioni di prodotti alimentari (Sentenza Cassis de Dijon, Causa 120/78);

Un esempio su tutti è rappresentato dalla nota sentenza Dassonville, con la quale la Corte, ha sancito il divieto, gravante sugli Stati membri, di imporre dazi doganali e misure di effetto equivalente negli scambi commerciali.

Ma cos’è una misura ad effetto equivalente?

Vediamo la risposta: una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'articolo 30 del trattato (CEE) (ora articolo 34 TFUE) è da considerarsi una disposizione normativa nazionale che vieta l'importazione di un prodotto a denominazione di origine quando non è allegato un documento ufficiale rilasciato dal governo del paese esportatore che attesta il diritto a tale designazione.

Il significato della sentenza Dassonville ha una portata molto ampia e riguarda la libera circolazione delle merci e dei materiali  attraverso l'abolizione dei dazi doganali su tutto il territorio europeo

La Corte ha dichiarato che un provvedimento del governo che incida, direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, sugli scambi intracomunitari può può essere considerata una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa.

In base a questo criterio è sufficiente che “la normativa possa creare un ostacolo”, non è necessario dimostrare che esiste effettivamente un impedimento.

Secondo l'interpretazione ampia di questa sentenza, una normativa nazionale è rapida come una violazione dell'art. 30 del Trattato CEE (ora: articolo 34 TFUE).

Successivamente, con la Sentenza “Cassis de Dijon”Causa 120/78,  il tribunale ha specificato in dettaglio questa descrizione molto ampia indicando i criteri in base ai quali possono comunque essere consentite restrizioni all'importazione, stabilendo che la limitazione della libera circolazione delle merci era ammessa soltanto in casi eccezionali debitamente giustificati: ad esempio se si tratta della vita e della salute di persone, animali e piante.

La gradazione alcolica minima dei liquori non rientra tra questi casi, e pertanto il liquore francese il cui divieto di commercializzazione aveva dato origine al processo, poteva essere commercializzato liberamente anche in Germania.

La definizione di alimento

Ma cosa si intende per alimento?

Quand'è che possiamo identificare un prodotto come "prodotto alimentare" e quindi avvalerci dei principi individuati nei regolamenti e nelle disposizioni fin qui esaminate?

Il regolamento n°178 del 2002 ci dà, all'articolo 2 una definizione di alimento.

Articolo 2 Regolamento n. 178/2002

L’art. 2 del regolamento 178/2002 rubricato appunto “definizione di alimento” così recita:

“Ai fini del presente regolamento si intende per «alimento» (o «prodotto alimentare», o «derrata alimentare») qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani. Sono comprese le bevande, le gomme da masticare e qualsiasi sostanza, compresa l'acqua, intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento. Esso include l'acqua nei punti in cui i valori devono essere rispettati come stabilito all'articolo 6 della direttiva 98/83/CE e fatti salvi i requisiti delle direttive 80/778/CEE e 98/83/CE.”

Ma vi è di più, lo stesso art. 2 del reg. 178/2002, al secondo capoverso ci indica cosa NON è da considerare alimento ovvero :

Non sono compresi:

a) i mangimi;

b) gli animali vivi, a meno che siano preparati per l'immissione sul mercato ai fini del consumo umano;

c) i vegetali prima della raccolta;

d) i medicinali ai sensi delle direttive del Consiglio 65/65/CEE e 92/73/CEE;

e) i cosmetici ai sensi della direttiva 76/768/CEE del Consiglio;

f) il tabacco e i prodotti del tabacco ai sensi della direttiva 89/622/CEE del Consiglio;

g) le sostanze stupefacenti o psicotrope ai sensi della convenzione unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti del 1961 e della convenzione delle Nazioni Unite sulle sostanze psicotrope del 1971;

h) residui e contaminanti

Questa definizione, quindi, essendo contenuta in un regolamento comunitario, è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri dell’Unione europea.

Tale nozione è quindi funzionale agli scopi (principalmente di carattere igienico – sanitario) che si propone il reg. n°178/2002, dal momento che è ai prodotti già precedentemente individuati che si applicano i meccanismi di protezione della salute e dell’interesse del consumatore i cui principi devo essere rispettati anche a livello nazionale.