Autonomia differenziata delle Regioni: cos’è e cosa prevede il ddl approvato dal Senato

Il 23 gennaio 2024 è stato approvato al Senato il testo del disegno di legge sull’autonomia differenziata presentato dal Ministro Calderoli.

Adesso l’esame del disegno di legge passa alla Camera dei deputati.

Il disegno di legge costituisce attuazione di quanto disposto all’art. 116, ultimo comma, della Costituzione, ove è prevista la possibilità di conferire alle Regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia.

Il nodo centrale della riforma è costituito dalla necessità di assicurare i medesimi livelli qualitativi nella erogazione delle prestazioni essenziali (LEP) in tutto il territorio nazionale.

Di conseguenza, il banco di prova della riforma sarà costituito dalla corretta allocazione delle risorse, affinché non si verifichino squilibri di tipo economico e sociale tra le varie Regioni.

Al contrario, nella Costituzione, all’art. 119, viene sancita la promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali.

L’autonomia differenziata, in definitiva, dovrà essere attuata nel rispetto di tali ineludibili principi tracciati dal Costituente.

Autonomia differenziata: cos’è

L’autonomia differenziata consiste nella gestione da parte delle Regioni di alcuni settori peculiari, come, ad esempio, quello dell’istruzione, in maniera autonoma, secondo quanto previsto dalla Costituzione.

I settori nei quali può essere realizzata l’autonomia differenziata sono indicati espressamente dall’art. 116, ultimo comma, della Costituzione.

Viene infatti previsto che: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principî di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.

Le materie cui l’art. 116 della Costituzione fa riferimento sono quelle di legislazione concorrente, previste dall’art. 117, comma terzo, e quelle relative ricomprese nell’art. 117, secondo comma lettera l) ovvero “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”, limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, ovvero quelle previste all’art. 117, comma terzo, lettere n) e s) ovvero “norme generali sull’istruzione”, “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

La realizzazione dell’autonomia differenziata deve avvenire, secondo quanto previsto dal dettato costituzionale, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119 Cost.

Secondo quanto previsto dall’art. 119 della Costituzione, i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci; stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri; dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

All’art. 119 Cost. è inoltre disposta l’istituzione di un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante, che consentano ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Viene poi prevista la possibilità per lo Stato di destinare risorse aggiuntive a determinate Regioni e Province o a Comuni e Città metropolitane per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali.

Ciò che si evince dalla lettura in combinato disposto degli artt. 116 e 119 della Costituzione, dunque, è il favore per la promozione di forme di autonomia differenziata per le Regioni, da un lato, ma dall’altro la necessità di rimuovere gli squilibri economici e sociali che sussistono tra i vari territori, anche destinando agli stessi risorse aggiuntive.

I principi che animano tali previsioni sono quello solidaristico e quello di uguaglianza, di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione.

In definitiva, l’autonomia differenziata può essere realizzata, a patto che venga garantita, in maniera rigorosa, la coesione economica e sociale tra i vari territori.

Autonomia differenziata approvata

Il disegno di legge sull’autonomia differenziata è ancora in discussione in Parlamento.

Durante la seduta del 23 gennaio 2024, come risulta dal sito ufficiale del Senato,  è stato approvato il disegno di legge sull’autonomia differenziata proposto dal Ministro Calderoli.

I voti favorevoli sono stati 110, i contrari 64, 3 gli astenuti.

Il testo del disegno di legge dovrà ora passare all’esame della Camera dei deputati.

Autonomia differenziata e testo del disegno di legge: cosa dice il ddl

Dopo l’approvazione definitiva del Senato, il testo del disegno di legge proposto dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie Calderoli “Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione” passa alla Camera dei deputati.

Secondo quanto indicato nella Relazione tecnica, disponibile sul sito ufficiale del Senato, lo scopo della riforma è quello di attuare l'articolo 116, terzo comma, della Costituzione attraverso la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

Il testo del disegno di legge, come modificato a seguito dell’intervento della V Commissione permanente per la Programmazione economica e il Bilancio, è articolato in 11 articoli.

L'articolo 1 indica le finalità della legge.

Vengono definiti i princìpi generali per l'attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, nonché gli aspetti procedurali delle intese tra lo Stato e una Regione.

Nel testo che risulta modificato dalla Commissione, così si legge, all’art. 1, comma 1: “La presente legge, nel rispetto dell'unità nazionale e al fine di rimuovere discriminazioni e disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio, nel rispetto altresì dei princìpi di unità giuridica ed economica, di coesione economica, sociale e territoriale, anche con riferimento all'insularità, nonché dei princìpi di indivisibilità e autonomia e in attuazione del principio di decentramento amministrativo e per favorire la semplificazione e l'accelerazione delle procedure, la responsabilità, la trasparenza e la distribuzione delle competenze idonea ad assicurare il pieno rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'articolo 118 della Costituzione, nonché del principio solidaristico di cui agli articoli 2 e 5 della Costituzione, definisce i princìpi generali per l'attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione e per la modifica e la revoca delle stesse, nonché le relative modalità procedurali di approvazione delle intese fra lo Stato e una Regione, nel rispetto delle prerogative e dei Regolamenti parlamentari”.

Gli obiettivi della riforma, come si può dedurre dal testo citato, sono indicati in maniera espressa all’art. 1 e consistono nell’attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”.

Vengono poi richiamati i principi cui attenersi nell’attuazione della riforma che sono, tra l’altro, quelli di unità nazionale, unità giuridica, coesione economica, sociale e territoriale, nonché i principi di indivisibilità e autonomia, di decentramento amministrativo, di differenziazione, sussidiarietà e adeguatezza.

Viene inoltre effettuato espresso riferimento al principio solidaristico per favorire la semplificazione e l’accelerazione delle procedure, la responsabilità, la trasparenza e la distribuzione delle competenze.

L'articolo 1, comma 2 disciplina il procedimento di approvazione delle intese tra Stato e Regione.

Il testo dell’art. 1 comma 2, come modificato dalla Commissione è il seguente: “L'attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, relative a materie o ambiti di materie riferibili ai diritti civili e sociali che devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale, è consentita subordinatamente alla determinazione, nella normativa vigente alla data di entrata in vigore della presente legge o sulla base della procedura di cui all'articolo 3, dei relativi livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), e nel rispetto dei princìpi sanciti dall'articolo 119 della Costituzione. Tali livelli indicano la soglia costituzionalmente necessaria e costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi tali diritti su tutto il territorio nazionale e per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale, per assicurare uno svolgimento leale e trasparente dei rapporti finanziari fra lo Stato e le autonomie territoriali e per favorire un'equa ed efficiente allocazione delle risorse e il pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali”.

L’attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, dunque, è consentita in subordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale.

Questi livelli indicano la soglia costituzionalmente necessaria per rendere effettivi tali diritti su tutto il territorio nazionale e per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale.

Inoltre, la determinazione dei LEP, è necessaria per favorire un'equa ed efficiente allocazione delle risorse e il pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali.

Il procedimento di approvazione delle intese tra Stato e Regione è disciplinato all’art. 2, ove è previsto che l'atto di iniziativa relativo alla richiesta di attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, è deliberato dalla Regione, sentiti gli enti locali, secondo le modalità stabilite nell'ambito della propria autonomia statutaria.

L'atto deve poi essere trasmesso al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali, il quale avvia il negoziato con la Regione richiedente ai fini dell’approvazione dell’intesa e le autonomie, una volta acquisita entro sessanta giorni la valutazione dei Ministri competenti per materia e del Ministro dell'economia e delle finanze, anche ai fini dell'individuazione delle necessarie risorse finanziarie da assegnare.

Nel testo modificato dalla Commissione, è stabilito che, ai fini dell'avvio del negoziato, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari regionali e le autonomie tiene conto del quadro finanziario della Regione.

L'articolo 3, invece, contiene le disposizioni relative alla determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard, che è demandata a uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri che dovranno essere predisposti dalla Cabina di regia e deliberati dal Consiglio dei ministri.

Vengono inoltre indicate le materie rispetto alle quali può essere esercitata l’autonomia differenziata.

E’ stabilito che, nelle materie di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, i LEP sono determinati nelle materie o negli ambiti di materie seguenti:

a) organizzazione della giustizia di pace;

b) norme generali sull'istruzione;

c) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali;

d) tutela e sicurezza del lavoro;

e) istruzione;

f) ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi;

g) tutela della salute;

h) alimentazione;

i) ordinamento sportivo;

l) governo del territorio;

m) porti e aeroporti civili;

n) grandi reti di trasporto e di navigazione;

o) ordinamento della comunicazione;

p) produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia;

q) valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali.

L'articolo 4 riguarda, invece, il trasferimento delle funzioni e stabilisce che “il trasferimento delle funzioni, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, concernenti materie o ambiti di materie riferibili ai LEP di cui all'articolo 3, può essere effettuato, secondo le modalità e le procedure di quantificazione individuate dalle singole intese, soltanto dopo la determinazione dei medesimi LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard , nei limiti delle risorse rese disponibili nella legge di bilancio. Qualora dalla determinazione dei LEP di cui al primo periodo derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si può procedere al trasferimento delle funzioni solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie coerenti con gli obiettivi programmati di finanza pubblica e con gli equilibri di bilancio e con riferimento all'intero territorio nazionale al fine di evitare disparità di trattamento tra Regioni”.

Il principio di fondo, dunque, è che il trasferimento di risorse debba avvenire solo a seguito della determinazione dei LEP.

E’ inoltre stabilito che il trasferimento delle funzioni, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, può essere effettuato nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente.

L'articolo 5 contiene invece disposizioni di principio relative all’attribuzione delle risorse finanziarie, umane e strumentali necessarie. Tali risorse devono essere stabilite da una Commissione paritetica Stato-Regione, composta da un rappresentante del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, un rappresentante del Ministro dell'economia e delle finanze e un rappresentante per ciascuna delle amministrazioni competenti e, per la Regione interessata, dai corrispondenti rappresentanti regionali.

Interessante constatare che all’art. 7, ultimo comma, è espressamente stabilito che lo Stato, nell’ipotesi in cui ricorrano motivate ragioni a tutela della coesione e della solidarietà sociale, conseguenti alla mancata osservanza, da parte della Regione, dei LEP, dispone la cessazione integrale o parziale dell'intesa, che è deliberata con legge a maggioranza assoluta delle Camere.

Dalla lettura della disposizione in esame risulta evidente che la garanzia effettiva dei LEP risulterà elemento centrale nella valutazione del fallimento o del successo dell’autonomia differenziata.

L'articolo 10 prevede misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale.

In particolare, viene stabilito che deve essere garantita l'unità nazionale, la coesione e la solidarietà sociale, l’insularità, e che devono essere rimossi gli squilibri economici e sociali.

Per questo motivo, anche nei territori delle Regioni che non concludono le intese, lo Stato, in attuazione dell'articolo 119, commi terzo e quinto, della Costituzione, deve promuovere “l'esercizio effettivo dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti dallo Stato e dalle amministrazioni regionali e locali nell'esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione, previa ricognizione delle risorse allo scopo destinabili”.

Autonomia differenziata: pro e contro

Non è semplice valutare l’opportunità della riforma all’esame del Parlamento.

Tali criticità sono evidenziate nella stessa Relazione tecnica.

Appare utile riportare, ad esempio, alcuni passaggi del parere espresso dalla V Commissione permanente sul disegno di legge: “Circa la preoccupazione di una incapienza delle compartecipazioni regionali sui tributi statali nell'ipotesi di massiccio trasferimento di funzioni in favore di un consistente numero di Regioni, viene ritenuto che sul punto non possa essere operata una valutazione ex ante, che prescinda dalla concreta individuazione delle funzioni e delle Regioni interessate. Viene ribadito che, in ogni caso, il comma 2 dell'articolo 5 precisa che il finanziamento delle funzioni trasferite è assicurato attraverso la compartecipazione a uno o più tributi erariali nel rispetto dell'articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 119, quarto comma, della Costituzione. 

Tuttavia, tenuto conto che il numero di funzioni oggetto di trasferimento è limitato in base a quanto previsto dall'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, che circa il 70 per cento della compartecipazione IVA delle Regioni a statuto ordinario è già destinato alla copertura del fabbisogno sanitario, viene sostenuto che la previsione generale di una compartecipazione al gettito di tributi erariali, tra cui l'IRPEF, che rappresenta il principale tributo in termini di gettito, sembra poter far venire meno il rischio di eventuali incapienze.

Con riguardo alla eventualità che le Regioni con bassi livelli di tributi erariali maturati nel territorio regionale possano avere maggiori difficoltà ad acquisire le funzioni aggiuntive, viene rappresentato che non può essere effettuata alcuna valutazione ex ante. Viene quindi affermato che ciascuna valutazione in termini di impatto potrà essere svolta solo al momento della definizione dei LEP e delle risorse finanziarie occorrenti e sulla base delle singole iniziative regionali. In ogni caso, la diversa distribuzione territoriale della base imponibile dei tributi erariali che saranno compartecipati potrebbe essere colmata mediante l'attribuzione a ciascuna Regione richiedente di aliquote di compartecipazione al gettito di tributi erariali di entità differente”.

In sostanza, nella Relazione tecnica del disegno di legge viene chiarito che non può essere fatta una valutazione ex ante circa la preoccupazione di una incapienza delle compartecipazioni regionali sui tributi statali e lo stesso ragionamento è effettuato circa l’eventualità che le Regioni con bassi livelli di tributi erariali possano avere maggiori difficoltà ad acquisire le funzioni aggiuntive.

In sostanza, ogni valutazione concreta è rimandata al momento della definizione dei LEP e delle risorse finanziarie occorrenti.

In ogni caso, ciascuna Regione potrebbe vedersi attribuita una diversa aliquota di compartecipazione al gettito di tributi erariali.

Altro importante riferimento si trova nella stessa Relazione tecnica ove è stabilito che “la finalità del ricorso alle compartecipazioni è quello di assicurare alle Regioni interessate dalle intese il finanziamento delle funzioni trasferite nel limite necessario ad assicurare i relativi LEP: pertanto, eventuali margini di manovrabilità per assicurare livelli di servizio superiori ai LEP potranno essere eventualmente recuperati dalle singole Regioni nel rispetto della propria autonomia di spesa nell'ambito delle entrate e dei tributi propri delle Regioni”.

Qualora ci sia un ridotto margine di manovrabilità, nella relazione tecnica viene chiarito che: “va tenuto conto del fatto che “le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali sono espressamente previste dall'articolo 119, secondo comma, della Costituzione il quale dispone, da un lato, che le Regioni « stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri », in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; dall'altro « dispongono di compartecipazioni » al gettito di « tributi erariali riferibile al loro territorio »: le compartecipazioni rappresentano, quindi, uno strumento idoneo al fine di soddisfare i profili organizzativi e funzionali del regionalismo differenziato”.

Autonomia differenziata: cosa cambia

Non è semplice stabilire in concreto cosa cambia con l’autonomia differenziata, poiché, in primo luogo, andranno stabiliti i LEP e successivamente bisognerà effettuare una valutazione concreta rispetto alle risorse necessarie per realizzare la riforma.

In linea teorica, si può affermare che, secondo quanto previsto dalla riforma all’esame del Parlamento e nei limiti di quanto stabilito dalla Costituzione, le Regioni a statuto ordinario che lo richiederanno, potranno gestire in autonomia determinati settori, come quello dell’istruzione, e disporre, a tal fine, di una parte dei tributi generati in ambito territoriale.

Il nodo centrale è inoltre costituito dalla determinazione dei LEP e dalla concreta attuazione degli stessi: per fare in modo che la qualità dei servizi venga effettivamente assicurata in modo uniforme, sono tuttavia necessarie le risorse.

Se solo si pensa a questo aspetto, si può facilmente comprendere come la partita sia, allo stato, del tutto aperta.